Informe del ISSSTE evidencia el fracaso de la reforma 2007: urgente su revisión integral–Sen. Fernando E. Mayans

Informe del ISSSTE evidencia el fracaso de la

reforma 2007: urgente su revisión integral

Sen. Fernando Enrique Mayans Canabal

 

El Informe

 

El Informe Financiero y Actuarial del ISSSTE 2013 que la Junta Directiva del ISSSTE remitió al Ejecutivo federal y al Congreso de la Unión, el panorama financiero que presenta en varios de sus seguros, evidencia el fracaso de la reforma de 2007 y los persistentes problemas estructurales que padece el Instituto como el perfil epidemiológico de su población derechohabiente, su baja cobertura y los bajos salarios promedio de los trabajadores al servicio del Estado.

 

El diagnóstico de la reforma

 

Después de su deliberación el Congreso de la Unión en un tiempo record de tan solo quince días, el 1º de abril de 2007 entró en vigor una nueva Ley del ISSSTE que modificó radicalmente el sistema de seguridad social en pensiones y en salud de los trabajadores afiliados al Instituto vigente desde año de 1959.[1]

 

Sus suscriptores, los Grupos Parlamentarios del PRI, el PAN, el PVEM y el Panal en las Cámaras de Diputados y Senadores, que propusieron y aprobaron la iniciativa de nueva Ley del ISSSTE (NLISSSTE),[2] retomaron en su Exposición de Motivos el Diagnóstico de la Dirección General que advertía fundamentalmente lo siguiente:

 

• “La situación actual del ISSSTE es estructuralmente similar a la que guardaba el IMSS antes de la reforma de 1997, pero aún más anacrónica y grave.

 

• La transición demográfica y epidemiológica, así como la ampliación de beneficios sin el correspondiente aumento en cotizaciones, han tenido un efecto devastador en la salud financiera del Instituto.

 

• El sistema de pensiones del ISSSTE tiene además de un déficit actuarial  un déficit de caja que absorbe importantes y escasos recursos presupuestales cada año.

 

• Pese a que los fondos médico y de pensiones han absorbido recursos de los demás fondos, el ISSSTE aun así depende del presupuesto federal para afrontar sus obligaciones anuales. Esto quiere decir que el sistema de seguridad social de los trabajadores del Estado no es autosuficiente y que, por lo tanto, tiene que ser subsidiado por los contribuyentes (…), obligaciones que se irán incrementando hasta ser insostenibles.

 

• El desequilibrio de los sistemas de salud pública es un fenómeno que viene invadiendo todas las regiones del planeta, y el ISSSTE no es una excepción.

 

• La transición demográfica aumentó el tiempo durante el cual los pensionados requieren de servicios de salud; el perfil epidemiológico de la población cambió de enfermedades infecciosas a enfermedades crónico-degenerativas, las cuales son más costosas y prolongadas de tratar y el costo de los medicamentos se ha incrementando por arriba de la inflación.

 

• Estas, entre otras razones generaron que a partir de 1998 el fondo médico enfrente un déficit corriente que cada año absorbe recursos de otros servicios del Instituto y del presupuesto federal. En consecuencia, la calidad en el otorgamiento de los servicios de salud se ha venido deteriorando con el paso del tiempo y la atención que reciben sus millones de derechohabientes es cada vez más deficiente, a pesar de los esfuerzos actuales.

 

• Para el 2006, el fondo médico tuvo déficit de 4.2 mil millones de pesos. Las proyecciones indican que, sin una reforma, en tan sólo dos décadas el déficit de los servicios médicos en el ISSSTE será equivalente al actual déficit anual del fondo de pensiones (47 mil millones de pesos).

 

• (…) llevar a cabo una reforma del ISSSTE a la brevedad se convierte en una responsabilidad histórica. El déficit anual en el fondo médico y de pensiones es alarmante, crece rápidamente y seguirá creciendo geométricamente en el futuro. Cada año que se posponga la reforma del sistema de pensiones incrementará el déficit actuarial en cerca de 100 MMP. De no corregirse, el déficit de pensiones pondrá en peligro no sólo el pago de las pensiones de los trabajadores sino también el ahorro nacional, la estabilidad financiera y macroeconómica del país, y con ello, el crecimiento económico y la creación de empleos.”[3]

 

Ejes centrales de la reforma: promesas y resultados

 

Frente a este panorama, los suscriptores de la reforma –diputados y Gobierno federal- afirmaron que “veían en la reforma integral del ISSSTE la oportunidad de construir a una nueva institución con auténtica capacidad de cumplir con sus altos fines”.[4]

 

Seguro de Salud

 

En materia de servicios de salud, la LISSSTE estableció un nuevo modelo salud y de financiamiento para la operación del Seguro de Salud. Como se establece en los artículos 27 al 31 de Ley, el modelo de salud se diseñará, implantará y desarrollará en atención a:

 

• Las características demográficas, socioeconómicas y epidemiológicas de sus Derechohabientes.

 

• El equilibrio financiero del Seguro de Salud.

 

• La separación funcional de las áreas prestadoras de servicios de salud y financiera.

 

• La separación del financiamiento de los servicios de salud de los trabajadores activos del financiamiento a pensionados.

 

• Los acuerdos de gestión y subrogación de servicios con otras instituciones públicas y privadas.

 

• Las asignaciones presupuestales a las clínicas y hospitales del Instituto con base en sus “resultados”, y

 

• (Prácticamente como broma,) el ISSSTE podrá “ofrecer a las instituciones del sector salud la capacidad excedente de sus propias clínicas y hospitales”.

 

El nuevo régimen de financiamiento se basó, por una parte, en un incremento de las cuotas de trabajadores y entidades, y aportaciones del Estado, garantizando que, de ocurrir déficit, deberá ser cubierto por el Gobierno Federal y las entidades y dependencias (art. 231).

 

La prima total para financiar los servicios de salud de trabajadores en activo, pensionados, y familiares derechohabientes, pasó de 14.02% en relación a la ley anterior a 14.35% del sueldo básico de los trabajadores en el primer año de la reforma (2008), es decir, un incremento de tan sólo 0.33 por ciento.

 

Por otra parte, se separó el financiamiento de los servicios de salud, destinándose de la prima total (14.350%) 13.005% para salud de trabajadores activos y 1.345% para salud de pensionados.

 

Contribuciones al Seguro de Salud como porcentaje del Sueldo Básico, 2008
Seguro	Dependencias	Trabajadores	Estado	TOTAL
Seguro Salud trabajadores activos	7.375	2.75	.  2.88	13.005
Seguro Salud pensionados	0.72	0.625	…	1.345
TOTAL	8.095	3.375	2.88	14.350
1/ Cuota Social equivalente al 13.09% del SMGDF, tasas al cierre de diciembre de cada año como porcentaje del salario promedio de cotización. Fuente: Régimen financiero del Seguro de Salud, artículo 42 de la Ley del ISSSTE.

 

De las contribuciones señaladas en el cuadro anterior, la aportación del Estado para el “seguro de salud de trabajadores activos” corresponde a una cuota diaria por cada trabajador equivalente 13.9% salario mínimo general para el Distrito Federal (SMGDF) del 1° de julio de 1997, la cantidad inicial resultante al inicio de vigencia de la Ley se ajusta cada trimestre conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC).

 

Por lo tanto, la cuota social que aporta el Estado es una contribución variable que modifica año con año la prima total del Seguro de Salud, como se muestra en el cuadro siguiente:

 

 

Si se compara la prima total de financiamiento de los servicios de salud de la ley abrogada de 14.02% respecto de la prima total derivada de la NLISSSTE para 2013 de 15.38%, el incremento aproximado es de 1.36% del sueldo básico.

 

Se afirmó que el nuevo modelo de salud y este esquema de financiamiento, aseguraba la viabilidad financiera de los servicios de salud que permitiría otorgarlos a los derechohabientes bajo estándares  de calidad y eficiencia.

 

Promesas

La iniciativa contiene una serie de medidas y acciones que proveen al Instituto de los mecanismos y herramientas necesarias tanto para asegurar la viabilidad financiera de los servicios de salud que ofrece como para asegurar al derechohabiente estándares adecuados de calidad y eficiencia.   El (nuevo) Seguro de Salud establece las bases para llevar a cabo un ambicioso programa de reforma estructural para ofrecer los mejores resultados al derechohabiente, al menor costo, al separar administrativamente el financiamiento y la provisión de servicios médicos.[5]

 

En su momento, el PRD en el Congreso de la Unión, señaló que:

 

• El bajo incremento de la prima del Seguro de Salud no “aseguraba la viabilidad financiera de los servicios de salud del ISSSTE”, como se ofreció con la reforma.

 

• La separación del financiamiento de salud entre grupos (trabajadores y pensionados) no sólo resultaba improcedente financiera y actuarialmente, sino que ponía fin al principio de solidaridad entre jóvenes y viejos, y entre sanos y enfermos.

 

• Destinar de la prima total tan sólo 1.345% del sueldo básico para los gastos médicos de pensionados, era notoriamente insuficiente para atender y/o atenuar lo que el diagnóstico advirtió como uno de los problemas más graves del Instituto, es decir, el costo creciente de la atención médica de sus pensionados y jubilados.

 

• El nuevo modelo de salud del Instituto privilegia la reorganización estructural administrativa, contable, presupuestal y de prestación de servicios que garantice el “equilibrio financiero del ramo”, antes que la atención de las necesidades de salud de su población derechohabiente.

 

A cuatro años de entrada en vigor de la nueva Ley, el Informe Financiero y Actuarial del ISSSTE 2013 (IFA 2013) actualiza lo que ya había revelado el IFA 2008:

 

• El Seguro de Salud opera con déficit desde el año 2008, mismo que al cierre de 2012 ascendió a 2,471 millones de pesos (mdp).

 

Este déficit representa el 5.7% de los ingresos totales del Seguro de Salud estimados en 46,916 mdp para el año 2013.

 

Conviene tener presente, de nueva cuenta que –como dispone el artículo 231 de la Ley- es responsabilidad del Gobierno federal y de las dependencias y entidades cubrir el déficit que hubiese para restablecer la viabilidad financiera de este seguro.

 

Igualmente, conviene aclarar que las proyecciones financieras y actuariales del Seguro de Salud del IFA 2013, se presentan bajo el escenario de “ausencia de transferencias gubernamentales” para cubrir el déficit. Bajo este supuesto, para un balance actuarial:

• Se estima que el nivel de cuotas y aportaciones necesarias para equilibrar  los gastos actuales y futuros en un periodo de 20 años son del 17.93% del sueldo básico de los trabajadores incluyendo la cuota social, es decir, un incremento de 2.55% respecto la prima actual (15.38%).[6]

 

Dicho de otro modo, en el apartado de “Conclusiones” del IFA 2013 se apunta:

 

• Que para el mediano plazo se “considera la opción del incremento de las aportaciones”: Para darle a este seguro un periodo de suficiencia financiera de 20 años se requeriría llevar los ingresos por cuotas de trabajadores y dependencias de 11.47 a 14.02% del sueldo básico, sin incluir incrementos en la cuota social; es decir, un incremento de 2.55% del sueldo básico de los trabajadores. [7]

 

La recomendación no puede ser más que sorprendente porque, por un lado, es más que evidente que las finanzas del Instituto podrían verse afectadas en el otorgamiento de la prestación de servicios médicos siempre y cuando el Gobierno federal y las dependencias y entidades, en la parte que les corresponde, incumplieran la Ley del ISSSTE al dejar de cubrir el déficit que presente su operación. De acuerdo con el Informe, actualmente el déficit del Seguro de Salud es solventado por las trasferencias del Gobierno federal mismas que, se incrementaron en 18.5% al pasar de 13,297.3 mdp en 2011 a 15,765.3 mdp en 2012.[8]

 

Por otro lado, la recomendación de incrementar las cuotas de trabajadores y dependencias de 11.47 a 14.02%, en parte coloca las cosas en su estado anterior, en virtud de que la prima prevista por la Ley del ISSSTE que se abrogó para financiar las prestaciones médicas correspondía, precisamente, a 14.02 por ciento del sueldo básico, claro está, sin la cuota social a cargo del Estado que se estableció con la nueva Ley.

 

Por otra parte, el IFA 2013 menciona que entre los principales riesgos que afectan las finanzas del Seguro de Salud están:

 

• Los altos costos que genera para el ISSSTE el grupo de cinco enfermedades crónico-degenerativas (diabetes, enfermedades cardiovasculares, insuficiencia renal, hipertensión, arterial y osteoartritis), cuyo costo total estimado equivale para 2012 a 20% del gasto corriente del Seguro de Salud;
• El menor crecimiento del salario base de cotización promedio frente al mayor crecimiento real de los gastos y costos del ramo: entre 2001-2012 el primero creció a una tasa promedio anual de 2.1%, mientras que los segundos experimentaron un crecimiento de 5.0% anual;
• El crecimiento del precio de los medicamentos por arriba del crecimiento de la inflación (INPC): entre 2001 y 2006, la tasa de crecimiento promedio anual del precio de medicamentos fue de 2.6% y de la inflación fue 2.1 por ciento;
• El incremento del costo de las nuevas tecnologías; y
• La integración del sector salud.[9]

 

Evidentemente, el Instituto no podría incidir en el comportamiento de la inflación general, en el costo de las nuevas tecnologías, ni por sí solo incidir en la contención de los precios de medicamentos y en la disminución de la incidencia y prevalencia de las enfermedades crónicas degenerativas.

 

No obstante, el mismo Informe advierte acciones en estos temas que pudiendo ser impulsadas no han sido llevadas a cabo como por ejemplo:

 

• La expedición de un manual de procedimientos para la inclusión, modificación y exclusión de insumos para la salud del Cuadro Básico Institucional, que establecería reglas claras y procesos transparentes para optimizar los recursos para la salud, mediante el empleo de aquellos insumos que han probado su seguridad, eficacia terapéutica y eficiencia (costo-efectividad).[10]

 

Pensiones

 

En materia de pensiones, la nueva LISSSTE impuso para las nuevas generaciones de trabajadores un sistema de pensiones mercantil, basado en cuentas de capitalización individual, gestionado por las Afores y por Compañías de Seguros de Pensiones privadas, que sustituyó el sistema de pensiones público y solidario y su componente complementario de capitalización individual anterior (SAR 92), vigentes desde 1959 y 1992, respectivamente.

 

Bajo este objetivo estructural, quedaron a cargo del Gobierno Federal las pensiones y jubilaciones otorgadas bajo la ley anterior, y las pensiones y jubilaciones de los trabajadores en activo al momento de entrar en vigor la reforma (activos al 31 de marzo de 2007) que no eligieron migrar al sistema de pensiones de cuentas individuales (y quedaron sujetos al régimen de pensiones establecido en el artículo 10° transitorio de la LISSSTE), así como las de sus familiares derechohabientes.

 

Se ofreció que el sistema de cuentas individuales con una aportación solidaria del Gobierno federal era una solución permanente y equitativa a la crisis financiera del sistema financiero anterior que se sostenía con subsidios fiscales crecientes.

 

Promesas

El sistema de cuentas individuales con cuota social, una pensión mínima garantizada y un nuevo pilar de ahorro solidario: una solución permanente y equitativa.   El sistema de cuentas individuales con un nuevo pilar solidario propuesto resuelve la problemática financiera del ISSSTE y otorga numerosos beneficios a los trabajadores, pero además tiene un beneficio adicional para la sociedad en su conjunto. [11]

 

Como se apunta en el IFA 2013, no se presentan las estimaciones actuariales correspondientes a los trabajadores pertenecientes al régimen del Artículo Décimo Transitorio de la Ley del ISSSTE, debido a que sus pensiones corren con cargo del Gobierno Federal.

 

De igual forma, tampoco se evalúa el Seguro de Retiro, Cesantía en edad avanzada y Vejez (cuenta individual-AFORES), en virtud de que dicho seguro no representa una carga financiera para el Instituto, ya que los beneficios que otorga se financiaran con los recursos acumulados en la cuenta individual de cada trabajador o en su defecto, con cargo al Gobierno federal por concepto pensiones garantizadas[12] (cuando el ahorro resulta insuficiente para contratar una pensión para el trabajador titular y el seguro de sobrevivencia para los familiares).

 

El primer elemento de evaluación es el evidente fracaso de la reforma de pensiones para la generación de trabajadores más numerosa, es decir, para los trabajadores que se encontraban en activo al momento de entrar en vigor la nueva Ley:

 

• De un total de 2,072,518 trabajadores que cotizaban al Fondo de Pensiones al 31 de marzo de 2007: 1,777,782 (85.8%) quedaron sujetos al régimen de pensiones anterior regulado por el artículo 10° Transitorio de la nueva Ley (1,013,404 ejercieron su derecho de opción y 764,378 no manifestaron ninguna elección); mientras que 294,736 trabajadores optaron por migrar al nuevo sistema de cuentas individuales con acreditación de Bonos de Pensión.[13]

 

Siendo los anteriores apenas algunos de los elementos de evaluación de los beneficios que se ofrecieron con la nueva Ley del ISSSTE confrontados con los resultados que presentan los Informes Financieros y Actuariales del Instituto, es notoriamente urgente emprender una evaluación seria y responsable de la reforma de la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado para encontrar soluciones consensuadas que garantice, por una parte, resolver las demandas y necesidades de salud de trabajadores, pensionados y familiares derechohabientes con calidad, calidez y oportunidad y, por otra parte, asegurar que el ISSSTE permanezca como unos de los mecanismos para la redistribución del ingreso nacional.

 

 

5 de Julio, 2013.